水利部关于印发推动黄河流域水土保持高质量发展的指导意见（水保〔2021〕278号）

发布时间：2021-09-24

水利部关于印发推动黄河流域水土保持高质量发展的指导意见

水保〔2021〕278号

部机关有关司局，黄河水利委员会，山西、内蒙古、山东、河南、四川、陕西、甘肃、青海、宁夏省（自治区）水利厅：

　　《推动黄河流域水土保持高质量发展的指导意见》已经部务会议审议通过，现印发给你们，请结合实际认真遵照执行。

水利部

2021年9月8日

推动黄河流域水土保持高质量发展的指导意见

搞好水土保持，防治水土流失是治水事业的一项根本措施，是改善区域生态环境的重要抓手，是推动流域生态保护和高质量发展的内在要求。党的十八大以来，黄河流域水土保持工作成效显著，水土流失面积和强度实现“双下降”，入黄河泥沙大幅减少，生态环境持续向好，有力支撑了流域省份经济社会可持续发展。但受其独特的自然禀赋和经济社会发展水平等因素制约，黄河流域依然是我国水土流失最严重、生态环境最脆弱的区域之一，水土流失综合防治体系不够完善、质量有待提高、成效尚不稳固。为深入贯彻黄河流域生态保护和高质量发展战略，推动黄河流域水土保持高质量发展，现提出以下意见。

一、总体要求

(一)指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的重要讲话和指示批示精神，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，坚持重在保护、要在治理，以推动高质量发展为主题，以提高水土保持生态服务价值为主线，以提升生态系统质量和稳定性为目标，全面加强水土保持预防保护，科学推进水土流失综合治理，加快构建水土保持新格局，为实现黄河成为造福人民的幸福河提供支撑。

(二)基本原则
尊重自然，保护优先。牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，顺应自然、尊重规律，从过度干预、过度利用向自然修复、休养生息转变，逐步改变黄河流域生态脆弱现状。

系统治理，分类施策。按照山水林田湖草沙系统治理理念，充分考虑不同水土流失类型区特点，因地制宜采取工程措施、植物措施和耕作措施，实施精准治理，增强水土流失治理的针对性、系统性、有效性。

依法监管，精准发力。坚持源头严防、过程严管、违法严惩，进一步严格生产建设活动监管，及时发现、精准认定、依法查处水土保持违法违规行为，坚决遏制人为水土流失。

政府主导，多元共治。夯实地方政府主体责任，创新多元化投入和建设管理模式，强化宣传教育，建立健全政府主导、部门协同、社会广泛参与的长效机制。

创新驱动，高质量发展。依靠科技创新与技术进步，全面提升治理、监管、监测的信息化、智能化水平，强化科技成果转化和应用，引领水土保持高质量发展。

(三)主要目标
到2025年，流域水土流失治理水平稳步提高，上游水源涵养能力明显提升，中游黄土高原水土流失得到重点治理，流域人为水土流失得到有效控制，水土流失面积和强度持续下降，水土保持功能和生态服务价值明显提升，黄河流域水土保持率提高到68%以上。到2030年，流域水土流失治理水平明显提高，上游水源涵养能力显著提升，中游黄土高原水土流失得到有效治理，流域人为水土流失得到全面控制，水土流失状况实现根本好转，水土保持功能和生态服务价值显著提升，黄河流域水土保持率提高到70%以上，为构筑生态安全屏障、形成人与自然和谐共生格局提供支撑。

二、全面强化水土保持预防保护
(四)加强重点区域封育保护。全面推进黄河源区、子午岭-六盘山林区、祁连山、秦岭北麓、贺兰山东麓以及渭河、汾河等重点支流源头区预防保护，以封育保护、自然修复为主，辅以必要的侵蚀沟综合治理和人工林草建设，提升水源涵养能力。结合退耕还林、退牧还草、三北防护林等重大工程实施，进一步加大对已退化草地轮封轮牧和封育保护力度。加大内蒙古高原南部、宁夏中部、陕西北部等水蚀风蚀交错区生态修复力度，实施封禁治理，加强植被保护，开展流动、半流动沙丘区水土流失综合治理。

(五)严格生产建设活动监管。以能源、化工、矿产资源开发、基础设施建设等生产建设项目为重点，持续强化水土保持监管，严格落实水土保持“三同时”制度，从严审批水土保持方案、从严进行过程监管、从严开展验收核查。依法加强农林开发、土地整理和乡村道路建设等其他生产建设活动监管，各地应结合实际分类制定管理办法和防治标准。开展常态化遥感监管，及时精准发现并查处水土保持违法违规行为。强化信用监管，加大失信惩处力度。完善水土保持执法与司法联动机制。

(六)加强水土流失源头管控。落实构建国土空间开发保护新格局要求，推进实施水土保持空间管控，分区分类明确生产建设项目水土保持审批和监管要求。有关基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等方面的规划，在实施过程中可能造成水土流失的，规划的组织编制单位应当在规划中提出水土流失预防和治理的对策和措施，并在规划报请审批前征求同级水行政主管部门的意见。加强对崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区监管，依法禁止在该区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活动。地方可根据当地实际情况，依法从严确定禁垦坡度，并严格实施禁垦。

三、科学推进水土流失综合治理
(七)坚持小流域综合治理。按照山水林田湖草沙系统治理理念，以小流域为单位，因地制宜，统一规划，采取工程措施、植物措施、耕作措施等各种措施相结合，坚持不懈地进行综合治理。围绕巩固脱贫攻坚成果，助力乡村振兴，创新小流域综合治理模式，打造生态产业型、生态宜居型、生态旅游型等“小流域+”，进一步巩固和提升治理成效。在陇东董志塬、晋西太德塬、陕北洛川塬、关中渭北台塬等高塬沟壑区，开展黄土高原固沟保塬建设。以水系、村庄和城镇周边为重点，大力推进美丽乡村生态清洁小流域建设，改善农村人居环境。

(八)加强多沙粗沙区综合治理。在黄河中游多沙粗沙区，以减少入黄河泥沙为目标，实施淤地坝工程、小流域综合治理、坡耕地综合整治等水土保持重点工程，因地制宜营造沙棘林。突出抓好黄河中游右岸的皇甫川、清水川、孤山川、窟野河、秃尾河、佳芦河、无定河、清涧河、延河等9条主要支流的粗泥沙集中来源区综合治理，实施粗泥沙拦沙工程，配套建设坡面水土保持措施，构建拦截入黄河泥沙的第一道防线，有效减少黄河下游粗泥沙淤积。

(九)推进高标准淤地坝建设。在水土流失严重地区，特别是沟道重力侵蚀严重的多沙区，以多沙粗沙区为重点，优先选择建坝条件充分、群众需求迫切的地方，推广新技术新工艺新材料，建设一批工程安全可靠、配套设施齐全、整体环境美观、运行管护到位、综合效益显著的高标准淤地坝。对确有用水需求的地方，经省级水行政主管部门同意，在落实安全措施、确保淤地坝安全的前提下，非汛期可适当蓄水，缓解当地群众生产生活用水困难。实施老旧淤地坝提升改造工程，增设排洪沟渠，提高坝地利用和土地生产力。

(十)强化淤地坝安全运用管理。切实落实淤地坝安全运用管理主体责任，健全淤地坝登记销号、工程建设管理制度，划定工程管理和保护范围，多渠道筹措淤地坝维修养护经费。加强淤地坝安全度汛管理，将淤地坝防汛纳入地方各级防汛责任体系，压实防汛“三个责任人”的责任。定期开展淤地坝风险隐患排查，实施病险淤地坝除险加固工程。加快安全监测监控设施建设，实现下游有居民点、学校、交通等重要设施的淤地坝动态监控和安全风险预警。建立跨区域淤地坝监管信息平台，统筹淤地坝安全运用监管。

(十一)大力开展旱作梯田建设。以黄土丘陵沟壑区、黄土高塬沟壑区为重点，在多年平均降水量400毫米以上、水土流失严重、5～15度坡耕地分布集中、人地矛盾突出的海东、陇中陇东、陕北、宁南、晋西北、蒙西南、豫西和鲁中等地区，按照近村、近路、近水的原则，建设高标准旱作梯田。积极推进老旧梯田提升改造。梯田建设应结合当地实际，完善田间道路、灌排沟渠、蓄水窖池、沟边防护、植物护埂等配套措施。

(十二)因地制宜实施植被建设。坚持“大保护、小治理”的原则，优先采取封育保护措施恢复植被。加强中幼龄林抚育和低质低效林改造，提高林分质量，推动由“浅绿”向“深绿”转变。充分考虑黄土高原地区干旱半干旱自然条件，特别是水资源条件，量水而行，以水定绿，遵循植被地带性分布规律，宜林则林、宜草则草，积极采用乡土树种草种进行植被建设。原则上多年平均降水量小于200毫米的地区以自然恢复为主，200～400毫米的地区以灌草为主，大于400毫米的地区乔灌草相结合，做到适地适树适草，提高林草植被成活率和保存率。不得违背自然规律，盲目营造高耗水景观林。

四、加快构建水土保持基础支撑体系
(十三)推进监测站网优化布局。优化流域水土保持监测站点布局，完善监测设施、设备建设，建成布局合理、运行有效、支撑有力的流域监测站网体系。推广应用自动化监测设备，提高监测数据高效采集、传输、汇交、处理的能力。开发粗泥沙拦沙工程监测信息平台，实现拦沙工程精细化运行管理，为研究黄河水沙关系、科学确定区域水土流失综合治理策略提供基础支撑。

(十四)加强监测评价和结果应用。持续开展水土流失动态监测，加强对水土流失集中分布区、主要支流流域重点监测。进一步完善农田、森林、草原和荒漠等生态系统水土流失监测评价指标和方法。开展淤地坝淤积情况专项调查。加强监测评价结果应用，为黄河流域生态保护和高质量发展、国家生态保护红线评价、美丽中国建设评估提供支撑。

(十五)推进流域智慧水保建设。以数字化、网络化、智能化为主线，以数字化场景、智慧化模拟、精准化决策为路径，结合流域水土保持业务管理实际需求，构建流域水土保持数字化场景，加快流域智慧水土保持应用体系建设，逐步实现流域水土流失动态监测智能分析评价、治理成效评价管理和生产建设活动人为水土流失监管风险预警。强化淤地坝预报预警预演预案措施，提高安全运行智能化监管水平。

(十六)加强理论和关键技术研究。聚焦黄土高原水土流失规律和机理、水土保持和水沙变化关系、水土保持生态价值、不同类型区治理模式，开展理论和关键技术研究。开展水土保持措施碳汇能力影响机制、生态系统质量与稳定性研究。深化黄土高原重力侵蚀机理、淤地坝相对平衡理论研究。加强黄土高原水土流失及防治规律试验观测。研究构建黄土高原土壤侵蚀模型、淤地坝安全风险预警模型。做好水土保持科技成果和新技术、新工艺、新材料示范和推广。

(十七)完善制度标准体系。围绕提高水土保持生态服务价值，探索研究水土保持生态产品价值核算、生态产品指标等标准规范。制定水土保持专用监测设备检测标准，建立监测设备检验检定等计量管理制度。进一步完善水土保持工程质量评定标准、不同类型区水土流失综合防治标准。

五、创新完善水土保持工作体制机制
(十八)完善联动协作机制。水利部门要充分发挥作为水土保持工作主管部门的牵头作用，加强与发展改革、财政、自然资源、生态环境、农业农村、林草等部门对接沟通，形成工作合力。充分发挥黄河水利委员会协调指导作用，强化省际间交流与合作，协同推进流域水土保持工作。

(十九)加大资金投入力度。各地要采取切实有效措施，多渠道筹集资金，统筹利用其他相关生态建设资金，用于水土流失综合治理。水土保持补偿费要依法专项用于水土流失综合防治。各地要积极利用政府债券、信贷支持等政策，吸引社会资本参与水土流失综合防治。

(二十)加大政策支持力度。各地水利部门要加强与自然资源部门沟通，探索利用淤地坝淤出坝地垦造可以长期稳定利用的耕地，符合条件的按程序用于耕地占补平衡。对集中连片开展水土流失治理达到一定规模的经营主体，允许在符合法律法规、国家政策和有关规划的前提下，利用一定比例的治理面积从事经营性相关产业开发。同时积极推行水土保持以奖代补、先建后补、以工代赈等建设管理模式。

六、保障措施
(二十一)加强组织领导。落实中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，构建责任明确、监管有效、落实有力的责任体系。黄河水利委员会要发挥好协调、监督、指导作用。地方各级水利部门要进一步提高政治站位，将加强水土保持工作作为推动黄河流域生态保护和高质量发展的重要任务，纳入重要议事日程，主动向同级人民政府汇报，及时研究解决工作中遇到的困难和问题，并争取支持，确保工作取得实效。省级水行政主管部门要把水土保持率逐级落实到市、县，纳入地方人民政府落实水土保持目标责任范围。

(二十二)强化责任落实。各地要进一步增强责任意识，围绕水土保持工作重点任务，细化实化工作举措，明确责任分工和时间安排，抓好各项任务落实。地方各级水行政主管部门要加强国家水土保持重点工程建设管理，做细做实项目前期工作，按有关程序严把审查审批关，确保前期工作质量，加强项目投资计划执行和资金监管，做好工程验收和运行维护等，确保持续发挥效益。

(二十三)加强宣传引导。各地要通过报刊、广播、电视、互联网等渠道，全方位宣传水土保持工作的重要意义、主要做法、典型经验和实施效果等内容。注重以点带面、以案释法，提高各级领导干部和社会公众的水土保持法治意识和生态文明意识。要将水土保持科技示范园、示范工程作为普及水土保持知识、体现水土保持成效的重要阵地，积极营造全社会珍惜保护水土资源、保护生态的良好风气。

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